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我国高中教育政策40年:历史轨迹与发展愿景

来源: 中国教育学刊 作者:刘丽群 时间:2018-10-12 文档编号:15393353083799

改革开放的40年,是中国经济蓬勃发展的40年,是中国社会和谐稳定的40年,也是教育事业跨越式发展的40年。高中教育,作为国民教育体系承上启下的关键环节,作为青少年成长承前启后的关键时期,也取得了历史性发展:办学规模不断扩大,教育结构日渐合理,学校条件逐步改善,教育质量稳步提升,普及水平迈上了新台阶。站在改革开放40年的路口,我们回望过去,审视现实,展望未来,迎接新时代教育的新机遇与新挑战。

一、我国高中教育政策40年历史轨迹

我国高中教育40年所取得的成就是有目共睹甚至是举世瞩目的:先就高等教育毛入学率来看,1977年冬天,有570万名考生从田间地头、工厂车间涌向考场,但当时的录取率不到5%,1978年为6.6%, 1979年为6.1%。而到2020年,我国高等教育毛入学率将达到40%。再看高中教育毛入学率,从1980 年到1990年之间,高中阶段毛入学率基本徘徊在26%左右,1999年超过30%,2005年超过了50%。2015年达到了87.5%,2020年将达到90%。而事实上,北京、上海等一些城市的毛入学率已经达到95%及以上。回顾和梳理40年的改革历程,我们不难发现,我国高中教育的改革基本是以规模扩充为战略重点,以效率优先为主旨路线,以简政放权为保障机制,以摆脱应试教育桎梏为最终目标,始终在普及与提高、效率与公平、数量与质量、结构与效益之间寻求平衡与突破,走出了一条既立足中国国情又体现中国特色的发展之路。

(一)坚持高举“规模扩充”的改革大旗

数量的增加与规模的扩充是我国高中教育改革40年不变的主旋律。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施,尤其是“普九”目标的全面实现和20世纪90年代中后期的高等教育扩招之潮,直接形成双向挤压,倒逼高中教育的改革。由于高中教育改革的动力更多来自外部而非内生,规模、数量、外延式发展成为此时高中教育改革的关键词和主目标。也因此,不同时期的教育政策文本,大凡涉及高中教育改革,基本都是以“普及率”“毛入学率”“在校规模”等数量指标作为重点进行阐述与部署,高中教育也就沿着普及率较低—部分普及—基本普及—全面普及的发展主线一路走来。如1993年国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》就提出了“大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育”的发展目标。这一改革目标在1998年制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中得到再次重申与强调。而从2001年开始,国务院先后印发的“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”教育事业发展规划中,基本都以提升高中教育的毛入学率作为高中阶段教育改革的核心目标。其中“十五”规划提出的高中教育毛入学率为60%左右、“十一五”为80%左右、“十二五”为87%、“十三五”为90%,一步步向全面普及迈进。而事实上,这些分步的政策目标基本都已如期甚至提前实现。在有限的时间和有限的资源背景下,较好、较快地解决了“有学上”的问题。

(二)整体贯穿“效率优先”的发展思路

虽然我国的教育政策一贯秉承“效率优先,兼顾公平”的指导思想,但由于教育资源的有限性以及区域的差异性,尤其是国家建设对“快出人才”的迫切需求,高中教育在实际发展过程中更多遵循的是效率优先的原则,试图兼顾公平但公平兼顾不够。这种“效率优先”的发展思路,突出表现为重点高中制度的推进与实施。事实上,重点学校政策在我国由来已久。1953 年,中共中央提出办重点中学的办学政策。“文革”结束后,邓小平同志就提出了“办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学”。1978年1月,由国务院批准、教育部颁发的《关于办好一批重点中小学试行方案》进一步提出“切实办好一批重点中小学,以提高中小学的质量”,并要求在经费、师资、硬件、生源等方面向重点学校倾斜,形成从国家到省、地市和县级“层层重点”的“小金字塔”型发展格局。1980年10月,《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》要求各级人民政府“在人力、物力、 财力上对重点中学给予大力支持”。进入20世纪90年代,重点发展的政策有所调整,“重点高中”的提法被“示范高中”所取代。1994 年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出:“每个县要面向全县重点办好一两所中学。全国重点建设1000所左右实验性、示范性的高中。”次年,《国家教委关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》(以下简称《通知》)发布,《通知》要求在2000年以前分期分批建设并评估1000所左右示范性普通高级中学。理想上看,从重点高中到示范高中的转变,意味着我国高中教育政策的价值取向开始从效率中心转向兼顾公平。但具体就现实而言,我国示范高中的发展还是深深地打上了重点高中的历史烙印,形成了一种“没有重点学校的重点学校制度”。虽然在资源有限的情况下, 重点办好一批高中有其历史的必然性与合理性,也顺应了特定时代的特殊需求,但其引发的教育分层问题和教育公平问题还是引起了学界和社会的广泛关注。

(三)适时推进“简政放权”的管理体制

改革开放40年以来,围绕着如何深化管理体制和办学体制改革,如何激活和释放地方与学校的活力并赋予学校更大自主权,如何深入推进管办评分离并推进教育治理能力和治理体系的现代化等方面,我国都进行了积极的探索并取得了显著成效。应该说,不同时期的教育政策文本中,都显示出了这种努力和方向。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:“坚决实行简政放权”“基础教育管理权属于地方”;1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出“普通高中的办学体制和办学模式要多样化”“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。1994年的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》则进一步明确:“企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。”1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出:“今后3~5年,基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。” 1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》也提出要“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学”“形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”。 2002年12月颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》更是从法律的高度明确“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。值得注意的是,国家鼓励民办教育事业的政策初衷其实也发生了根本性变化。改革开放早期,国家更多是基于政府教育投入的有限性来鼓励社会力量办学,重点是解决教育经费短缺的问题;而当前,更多的是通过吸纳各种社会力量,通过办学主体的多样化来推动办学模式多样化的形成。

(四)逐步摆脱“应试教育”的评价桎梏

高考改革是教育改革的关键领域,是高中教育的风向标,抓好了高考改革,就抓住了教育改革的“牛鼻子”。因此,高考制度的改革理所当然地成为各项教育政策关注的焦点与热点,这项制度因为备受关注也在不断的改革与发展中饱受争议。1977年恢复高考,一个国家的光明前途在一夜之间被重新点亮,中国的教育也从此步入了改革与发展的新征程。恢复高考40年来,我国高考历经30多次大大小小的改革,其中既有技术层面的改进,也有制度层面的革新。在制度设计上不断趋于完善。以考试科目为例, 1977年确定的文科高考科目为语文、数学、史地和政治,理科科目为语文、数学、理化和政治;1978年则增加了外语科目;1981年理工科增加生物并最终固定下来;1989年国家教委印发了《关于试行普通高中毕业会考制度的意见》,就高中毕业会考科目等作出了具体的制度安排,旨在将水平考试和选拔考试分开;1993年国家推行高考“3+2”方案;1999年《教育部关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》提出试行“3+X”方案;2000年,北京、上海、安徽三地开始试点春季高考;2013年11月,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要“探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考”;2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确了“形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式”。改革开放40年,我国考试招生制度的不断完善,对提高教育质量、提升国民素质、推动社会流动以及服务国家现代化等方面都发挥了至关重要的作用。应试教育的桎梏逐步摆脱,但由考试制度而衍生的唯分数论、一考定终身、学生学业负担过重、区域教育发展不均衡、择校、高校违规招生等问题仍不同程度、不同范围地存在。

二、当前我国高中教育改革亟须关注的问题

(一)高中教育的精准定位问题

高中教育改革的推进及相关政策的制定,都要首先明晰高中教育是什么,高中教育向何处去的定位问题,即涉及对高中教育本质、性质、任务等本源性问题的追问。如果定位不清或不准,则会导致实践层面的方向性失误和整体性坍塌。显然,我国不同时期的教育政策曾对高中教育本身有过相关的定位和描述。以普通高中教育的定位来看:1981年教育部颁发的《全日制六年制重点中学教学计划 ( 试行草案)》就认为“中学教育是基础教育” 。1996年,国家教委颁布的《全日制普通高级中学课程计划(试验修订稿)》的定位似乎更明确: “普通高中教育是与九年义务教育相衔接的高一层次基础教育。”教育部2003年颁布的《普通高中课程方案( 实验) 》也开宗明义地表达了类似观点: “普通高中教育是在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育。”粗略看来,政策对普通高中教育属于高层次基础教育的定位似乎非常清晰明朗并且基本趋于一致。但高中作为高层次基础教育究竟与义务教育阶段的基础教育有何异同,高中教育如何既连接义务教育又衔接高等教育,如何实现从基础教育向专业教育的过渡,如何在坚守基础性的同时又突出学生的个性化和选择性,如何实现普通高中教育与中等职业教育的协调发展等,对这些问题,虽然学界也有讨论甚至有过大范围的讨论,但整体上,关于高中教育的定位,尤其是新时代背景下的高中教育定位问题,并没有达成学术的共识和广泛的认可。

(二)高中教育的独特性问题

“高中阶段教育是学生个性形成、自主发展的关键时期,对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义”, 它既不是义务教育在基础层面的简单延伸,也不是单纯的大学预科教育,无论对学生个性的形成还是国民素质的提高,都具有独特的价值和特殊的意义。但高中阶段教育的这种独特性和特殊性在政策安排和制度设计中,并没有得到充分的体现和凸显,具体表现如下。其一,高中教育的边缘化。20世纪80年代开始,“普九”是基础教育乃至整个教育的“重中之重”,义务教育成为这一时段教育政策的重心。进入90年代中后期,高等教育扩招,提高高等教育质量又迅速成了政策中心。高中教育基本上是在义务教育的“下推”和高等教育的“上拉”中得以被动式发展。其二,高中教育的依附性。高中教育虽然属于基础教育,但它毕竟是不同于义务教育的基础教育。但高中教育经常被一般性地纳入基础教育范畴中笼统述之。有研究发现,教育部“工作要点”基本都是按照“基础教育”“高等教育”“职业技术教育”和“成人教育”这几个大的类目来分别阐述其改革发展目标与任务,高中教育几乎捆绑在“基础教育”中零星论述或附带提及。尤其是当前,我国已经将普及高中教育上升到国家战略的高度,高中教育的独特性和特殊性需得到更多的重视和更充分的体现。

(三)高中教育的内涵发展问题

如前所述,我国40年的高中教育改革整体上走的是一条外延式规模扩张型发展道路,因此,政策更多的关注点在于数量的扩充和规模的扩大。当然,部分政策也已经意识到内涵发展的重要性并较早地给予了关注,但政策在具体贯彻落实时还是不得不将更多的精力倾注在解决数量的问题上。1993年《中国教育改革和发展纲要》就提出:“高等教育的发展,要坚持走内涵发展为主的道路,努力提高办学效益。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》在工作方针部分阐释“教育质量”时,也指出“树立以提高质量为核心的教育发展观,注重教育内涵发展,鼓励学校办出特色、办出水平,出名师,育英才”。2011年胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第26次集体学习时更是强调“着力推进教育内涵式发展,坚持走以促进公平和提高质量为重点的内涵式发展道路”,进一步明确内涵式发展包括“促进公平”和“提高质量”两个基本维度,这指明了我国教育的发展方向和改革重点。但这更多的是政策提倡,还未切实转化为真正的教育实践。在提高教育质量方面,高中“千校一面”的局面没有根本性的改观,应试教育仍占主导,高中教育人才培养模式改革进展缓慢,高中课程的选择性仍然有限,高中办学的多样性和特色化不鲜明等问题依然存在。在促进公平方面,高中教育仍存在着“普强职弱、公大民小、城挤乡空、东快西慢”的结构性失衡,进城务工人员随迁子女高考问题、超大高中问题、学习困难及有特殊需要的学生帮扶机制等都需进一步推进和完善。

三、我国高中教育的发展愿景

如果说改革开放的40年,我国高中教育更多解决的是“大”的问题,是“量”的问题,是“有学上”的问题,那么随着高中教育的全面普及,随着高等教育从大众化迈向普及化,接下来的高中教育改革将重点解决的是“强”的问题,是“质”的问题,是“上好学”的问题。高中教育如何有质量普及、有特色发展,如何促进普职协调、如何真正实现素质引领,这将是较长时间内我国高中教育改革的重点目标和主攻领域。

(一)全面普及

党的十八大首次提出基本普及高中阶段教育,十八届五中全会进一步作出普及高中阶段教育的战略决策,2017年4月适时发布了《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》,2017年10月,“普及高中阶段教育”写入党的十九大报告。这昭示着,普及高中阶段教育将成为继2011年全面普及九年义务教育之后的国家重大战略。显然,这里的“普及”既不是部分普及,也不是基本普及,而是全面普及,全面普及至少包括了以下几个方面的要求。一是数量方面的全面普及。到2020年,高中阶段毛入学率达成90%的目标。二是区域层面的全面普及。不仅是北京、上海等发达地区要全面普及,一些普及率还在70%以下的地区也要不断提高普及率,尤其是西部贫困地区、民族地区、边远地区和革命老区,这四类地区将是普及高中阶段教育的重点攻坚区域。三是特殊人群的全面普及。主要是家庭经济困难学生、残疾学生和进城务工人员随迁子女这三类人群,要切实保障这些弱势群体的受教育权利。四是质量上的全面普及。为高中学生提供适合个性需要的教育机会、提供可选择性的课程资源,从而促进学生全面而有个性的发展。

(二)特色发展

从教育任务来看,义务教育更多强调的是共同的基础和一般性的国民素养,但高中是学生个性和才能显露与发展的关键阶段。学生已有的发展基础不同,未来的发展走向也有异,而且社会对人才的需求本身也是多元的。因此,高中教育的任务一方面仍然要培养学生共同的基础,这是高中教育作为基础教育的必然要求。但另一方面,应同时关注如何促进学生的个性发展,这是高中教育作为高层次基础教育的内在要求,也是高中教育区别于义务教育的根本所在。而要促进高中学生的个性发展,高中教育就必须是多样而有特色的,高度同质的教育是不可能培养出富有个性的学生的。这里的特色发展涉及宏观、中观与微观三个不同维度。宏观层面来看,特色发展是指不同区域高中的有特色发展。各地结合区域发展实际,在综合考量其历史基础与未来需求的基础上,谋划区域内的高中定位与特色发展,使不同区域的高中发展各具特色、各有千秋。中观层面来看,特色发展是指不同类型高中有特色发展。各地在继续保留现有普通高中与中职学校并行发展的基础上,可适当发展多种类型的特色高中,如探索创办科技高中、人文高中、数理高中、外语高中、艺术高中、体育高中等。微观层面来看,特色发展是指高中学校自身的课程有特色发展,即不同的高中学校通过设置丰富多样的选修课、开发学校特色的校本课等来形成自身特色。

(三)普职协调

我国自20世纪80年代进行中等教育结构调整以来,高中阶段教育主要由普通高中教育与中等职业教育两部分构成,一体双翼,一车双轮。但两者如何协调发展,却一直是政策关注的焦点,更是难点。普高门庭若市,中职门可罗雀,仍然是有目共睹的事实,高中普职结构的严重失衡直接制约着高中阶段教育的全面普及。教育部统计数据显示,2011年中职占高中阶段教育的比例为47%,2012年这一比例为46%,2013年为43%,2014年为42.7%,2015年为41%。中职招生在2009年、2010年达到顶峰后,近5年呈现逐年下降的趋势。当前,普及高中阶段教育上升为国家战略重点,高中阶段教育的普及,显然不是普及普通高中教育,普高与中职的协调发展问题,将更紧迫地摆上改革议程。普职如何协调发展,至少要解决两个方面的问题。一是普高与中职在结构与比例上的协调。但普职比例相当是否就是协调,这也许并不是普职协调的全部。是否协调,多大比例才是协调,可能更多要考虑经济发展对人才结构的需求,考虑义务教育与高等教育的发展状况,考虑产业结构调整与人口等多种因素。二是普通高中教育与中等职业教育在教育任务上的相互融通。目前,高中阶段的普高与中职是双轨运行,自成体系,普高更多面向升学,中职更多走向就业。普职的协调发展需要摆脱这种二元分割的发展意识,走向普通教育与职业教育的相互渗透,搭建高中阶段教育的立交桥。

(四)素质引领

我国的应试教育一直为社会所诟病,高考指挥棒的作用主导着整个高中教育,这不完全归结于政策的不足或制度设计的失误,应试教育在中国有其深厚的社会土壤和根深蒂固的历史传统。恰如有学者所言:“如果高度重视甚至过度重视教育的文化传统没有改变,如果重人情与关系的社会风气没有改变,如果诚信体系没有真正建立起来,统一考试成绩还将成为高校招生录取时的主要依据。”但我们还是欣喜地看到,应试教育的土壤正在松动,素质教育推行的现实条件正在逐步具备:一是高中阶段教育即将全面普及,二是高等教育从大众化走向基本普及。这意味着,高中教育将从以往的精英教育、大学预备教育逐步转向教育的基础性、大众化、通识性和公民性;意味着高中教育“升学”“筛选甄别”的功利价值将逐步淡化,教育的本体价值将不断彰显,为应试而教的局面将逐步改观,高中教育对人本身的重视、对人素质的重视和培养将成为可能。我国2014年开始的考试招生制度改革已经昭示了这一发展走向。虽然从目前一些省份的具体推行和实施来看,还面临着很多现实问题和具体的操作困难,但在整体方向上,素质引领下的高中教育正在不断地成为现实。


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